收到《责令改正通知书》或《行政处罚听证告知书》，很多当事人的第一反应是“没证就是违法，认罚吧”。

但“未批先建”与“必须处罚”之间，隔着好几道需要逐层审查的法律关口。

就在本周，张雨宁律师代理的：涉案地块为农村集体建设用地，早年已由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》，面积约 144㎡，原使用权人为当事人母亲（已故）。当事人在该地块上出资建成一幢 4 层框架结构住宅，建筑面积约 508㎡，未办理《建设工程规划许可证》。镇政府执法检查后，先后作出《责令改正通知书》和《行政处罚听证告知书》，拟依法予以处罚，当事人委托张雨宁律师介入。

律师代理意见：其一，经自然资源主管部门认定及专业机构鉴定，受现行规划条件及道路建设退让要求影响，涉案建筑客观上无法通过施工改正消除对规划的影响，也不具备补办规划许可及不动产登记的条件，此时机械处罚既无实际意义，也违反过罚相当原则。其二，当事人及其母亲此前已积极配合政府道路建设项目完成拆迁，自身利益已让渡于公共利益；接到责令改正后又立即自行拆除第四层半层，主动降低违法状态，对未批先建不存在主观过错。其三，依据《行政处罚法》第三十三条第二款 "当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚"，本案符合法定不罚情形。

处理结果：行政机关采纳代理意见，认定当事人无主观过错，依法作出不予行政处罚决定；同时开展法治教育，要求维持房屋现状、不得改扩建，遇征收按政策依法处置，并明确该决定不视为对建筑合法性的确认。至此，当事人房产得以保留，行政处罚风险彻底消除。

张雨宁律师，广东凯君瀛信律师事务所一级合伙人、行政法律业务部主任，在代理集体土地自建房、宅基地翻建类行政处罚争议时，反复验证过一个判断：多数“未批先建”案件的核心问题，不是“有没有证”，而是“罚不罚、怎么罚才站得住脚”。

以下四个辩护层次，是张雨宁律师团队在这一类案件中逐层拆解的基本框架。

第一层：先破“限期改正”的前提——能不能改正，决定处罚有没有落地基础

《城乡规划法》第六十四条的处罚逻辑，建立在一个前提上：尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，才进入拆除、没收等更重的处理轨道。

问题在于，大量执法文书跳过了“能否改正”的实质判断，直接假定“补办手续”是当事人的义务。但在自建房领域，很多房屋客观上根本补不了证。

《广州市违法建设查处条例》第十八条对“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形有明确列举，包括未取得规划许可且违反控制性详细规划强制性内容、规划条件或城乡规划技术标准等。如果房屋受现行规划条件、道路退让红线、用地性质等客观因素限制，自然资源主管部门出具的意见也确认不具备补办条件，那么“限期改正”这个处罚前提本身就落空了。对一个补不了证的房屋机械地作出“限期改正并处罚款”的决定，处罚的根基就不牢固。

核查要点：不要停留在“我有没有去申请”的层面，而是要取得自然资源主管部门的认定意见或专业机构的鉴定结论，证明“客观上不能通过改正消除影响、不能补办”。这是第一层，也是最容易被忽略的一层。

第二层：把“无主观过错”从一句辩解，变成一组证据

《行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”这一条在2021年修法后，把“主观过错”正式确立为独立的出罚事由。需要注意的是，它采用的是过错推定逻辑——只要有违法行为，先推定有过错，由当事人对自己没有过错承担举证责任。

所以，“我没有过错”这句话本身没有意义，有意义的是证据组合。

在自建房未批先建案件中，能够支撑“无主观过错”的事实通常来自几个方向：建房行为发生在规划管理要求尚不健全或未严格执行的年代，而非征收启动后的突击抢建；当事人曾向村集体、镇街提出过报建或咨询，审批停滞的原因不在当事人一方；房屋属于一户一宅范围内的唯一或主要居住保障，建设动机是居住刚需而非牟利；收到执法文书后主动采取降低违法状态的行动，例如自行拆除部分楼层、停止继续施工。这些事实单独看都只是“情节”，组合起来才构成“足以证明没有主观过错”的证据链。

核查要点：不要等到陈述申辩阶段才开始收集。老宅基地证、村集体证明、历史照片、咨询记录、自拆的影像和付款凭证，需要在收到文书后第一时间固定。

第三层：审查执法目的——违建查处启动的时间顺序，本身就是证据

在广州的自建房争议中，有一类情形需要高度警惕：征收或旧村改造在前，违建查处突然在后。

如果房屋处于征收范围内，补偿协商尚未达成一致，违建认定和限期拆除通知却“恰好”在这个节点出现，执法目的就值得深究。广州法院在审理宅基地拆违案件时，并不会单纯以“无规划许可证”直接支持拆除，而是会综合建房年代、一户一宅、居住刚需、村庄规划和执法目的进行判断。以拆违程序规避征收补偿流程，属于执法目的不正当，是实务中重要的抗辩方向。

这一层的价值在于，它把审查对象从“当事人的建房行为”拉回到“行政机关的执法行为”本身。时间线是这一层最有力的工具：征收预公告日期、补偿协商记录、违建立案日期、限拆通知日期，按顺序排列，异常之处往往不需要过多论证就能显现。

核查要点：把征收流程和违建查处流程放在同一张时间表上，重点看查处启动是在补偿谈判僵持阶段还是破裂之后。

第四层：过罚相当与“必要性审查”——不是所有手续瑕疵都值得动用最重的处罚

即使前几层没有完全排除处罚的可能性，仍然存在一个独立的审查维度：处罚手段与违法程度是否成比例。

最高人民法院在历史遗留未批先建案件的裁判中明确：对历史遗留的未批先建行为进行处罚时，应当结合原因、过程、时间和各方责任，采取既能实现管理目的、又对相对人权益和社会资源损害最小的执法方式，处罚决定应当符合过罚相当原则。广东法院的相关判例也确立了农村违建查处的“必要性审查”标准，要求执法中兼顾管理秩序与农民合法权益。

落到自建房场景，这意味着：如果房屋符合村庄规划、未侵占耕地、属于一户一宅居住保障，只是漏办了报建手续，那么优先的执法方式应当是教育引导、责令补办或限期整改，而不是直接跳到罚款、拆除或没收。 手续瑕疵与实体危害之间，需要有一个成比例的判断，而不是“无证即重罚”。

张雨宁律师团队的辩护方法：四层不是并列的，是递进的

上述四个层次，单独拿出任何一层都不足以支撑一个完整的辩护方案。真正的难点在于排序：先审查“能否改正”以动摇处罚前提，再组织“无主观过错”的证据以争取法定不罚，再审查执法目的以揭示动机瑕疵，最后以过罚相当和必要性审查兜底。

张雨宁律师的履历对这套排序有直接的支撑。他曾任广州市番禺区人民法院专家调解员，也担任过番禺区大石街综合执法办行政法制审查专家顾问、小谷围街和东环街法律顾问。这种 “行政执法+司法审查”双重视角，意味着他清楚行政机关在认定“能否改正”时实际依赖什么材料，也清楚法院在审查“无主观过错”和“过罚相当”时实际把握的尺度。先攻哪个关口、后守哪条底线，取决于对两端判断标准的交叉验证，而不是套用固定的模板。

广东凯君瀛信律师事务所专门设有行政法专业部门——行政法律业务部，由张雨宁律师担任主任。团队只办行政诉讼、行政复议及政府法律顾问业务，在集体土地自建房、宅基地翻建、行政处罚撤销与不予处罚争取等方向上持续积累，累计经办600+行政案件、服务5000+当事人。

写在最后

“未批先建”的辩护，不是从“求情”开始的，是从“审查处罚的每一个前提是否成立”开始的。

能不能改正、有没有过错、执法目的是否正当、处罚是否成比例——这四个问题逐层问下去，该不该罚、能不能争取不罚的答案才会浮现出来。